Зарубіжний досвід реформування залізничного транспорту в контексті публічного управління та адміністрування Укрзалізниці

Статтю присвячено пошуку шляхів реформування ПАТ «Укрзалізниця» на базі вивчення досвіду залізничних адміністрацій країн Європи.

В Україні реалізується програма структурної реформи Укрзалізниці. Сутність її полягає в необхідності розділення монопольного і конку­рентного секторів. Однак світовий досвід свідчить про те, що рефор­мування галузей інфраструктури — довгостроковий та суперечливий процес, де можуть виникнути най­різноманітніші, зокрема і не перед­бачені обставини. Виходячи з ана­лізу широкого діапазону підходів до реформування зарубіжних ад­міністрацій залізниць, досить акту­альним виявляється пошук шляхів найбільш виправданого варіанту вирішення зазначеної проблеми в Україні.

Світовий ринок транспортних послуг постійно удосконалюється та встановлює нові вимоги до яко­сті послуг, які надає залізничний транспорт. Найбільш актуальними та затребуваними стають послуги, які відповідають критеріям швид­кості, комплексності і безпечності. Разом з цим, фінансово-економіч­не становище залізничного тран­спорту України визначило необ­хідність термінової перебудови Укрзалізниці з метою підвищення її продуктивності й конкуренто­спроможності. Реальні кроки з демонтажу застарілої системи управління поставили конкретні завдання щодо створення на базі ДП «Укрзалізниця» Публічного акціонерного товариства «Українські залізниці».

В економічній літературі увага надається переважно загальним питанням реформування залізнич­ного транспорту та різноманітним підходам до шляхів реального оздоровлення галузі залізничних перевезень за кордоном. Аналізу­ються різноманітні моделі рефор­мування зважаючи на позитивні та негативні наслідки. На тлі числен­них публікацій у наукових і попу­лярних журналах є чимало моно­графічних досліджень українських фахівців. Насамперед, це публікації Ю. С. Бараша, Ю. Ф. Кулаєва, В. І. Па­січника, В. Г. Шинкаренка, В. Л. Ди­каня, Л. О. Познякової, Є. М. Сича.

Важливі зміни в умовах реаліза­ції концепції державної програми реформування залізничного транспорту потребують додаткових до­сліджень з розробки дієвої моделі управління Публічним акціонер­ним товариством, що сформовано на базі ДП «Укрзалізниця».

На початковому етапі досліджен­ня потребує вирішення перелік завдань, пов’язаних з тим, яким чи­ном аспекти публічного управління і адміністрування реалізовували зарубіжні залізничні адміністрації, що дозволило їм забезпечити про­цес реформування з позитивним ефектом.

Загальною передумовою рефор­мування залізничного транспорту за кордоном стали вимоги підви­щення його ефективності. Рефор­ми, що проводились, відповідали глобальній стратегії лібералізації економіки. Практичні кроки з лібе­ралізації економіки знайшли своє підтвердження в теоретичних роз­робках. Їх сутність полягає в обґрун­туванні розширення сфери конку­ренції на ті галузі, які традиційно належать до складу природних монополій. Щодо окремих регіонів та країн, важливо зазначити те, що існує конкретний набір причин, які спонукали доцільність проведення реформи.

У країнах Західної Європи за­лізниці, починаючи з 50-х років XX століття, дещо поступились своїми позиціями в пасажирських і ван­тажних перевезеннях. Не зважаючи на те, що держава реально підтри­мувала залізничні перевезення, їх фінансово-економічне становище продовжувало погіршуватись. Дер­жаві доводилось датувати заліз­ничний транспорт. Фактором, що прискорив процес реформування європейських залізниць, стало прийняття «Програми створення єдиного внутрішнього ринку Єв­ропейського Союзу», яка передба­чає дерегулювання європейських транспортних ринків і створення, насамперед, перевезення в міжна­родних сполученнях.

Європейські країни прийняли до виконання Директиву ЄС 91/440 про розділ функцій утримання інфра­структури залізниць та організації експлуатаційної роботи. Основні положення Директиви стосуються того, що оздоровлення залізниць є можливим лише через посилен­ня їх позицій на транспортному ринку, а також за умов того, що нерентабельні галузі залізничного транспорту, які виконують соці­ально значущі функції, отримали підтримку зацікавлених сторін, включно з державою.

Директива 91/410 визначає для країн-членів ЄС шляхи проведення реформ на національних залізни­цях і обговорює виконання таких умов:

— роздільний облік витрат на роз­виток і утримання інфраструк­тури;

— виконання функцій експлуатації;

— забезпечення права виходу тре­тіх осіб на національні залізниці.

За умов виконання цих загаль­них положень, варіанти рішень, обраних в різних країнах, значно відрізняються.

На залізницях Центральної і Схід­ної Європи в останні роки має місце різке падіння обсягу паса­жирських перевезень. Основними причинами цього явища є загальне погіршення економічного та фі­нансового стану країн перехідної економіки, а також неочікуване збільшення кількості приватних ав­томобілів і відповідного зростання конкуренції з боку автомобільного транспорту.

Аналіз реформи залізничного транспорту Великобританії пока­зав, що першочергові цілі, які ста­вив уряд в умовах приватизації га­лузі та відділення інфраструктури від експлуатації (створення більш 70 окремих комерційних компаній) з метою зростання ефективності роботи та підвищення якості об­слуговування і безпеки в цілому, не було отримано. Проміжні резуль­тати реформування лише частково було отримано. До них варто від­нести зростання обсягів переве­зення пасажирів і вантажів, а також значне зростання продуктивності праці. У цілому невдалі результати реформи привели до необхідності повернення залізничного транспорту під контроль держави.

Досвід Великої Британії проде­монстрував те, що приватизація — це необхідна умова, але недостатня для досягнення позитивних резуль­татів реформ. Не менше значення має економічна незалежність, тоб­то відсутність державного втручан­ня в роботу галузі. Тому реформа не забезпечила проблему додат­кового залучення інвестицій. Саме тоді контроль за вантажними та поштовими перевезеннями перей­шов до іноземних, насамперед, американських компаній.

Провідний оператор Німеччи­ни, де компанії інфраструктури і перевезень входять до одного холдингу, мають більшу частку на ринку, ніж провідні оператори Швеції або Британії, тобто країн, де вертикальне розділення реа­лізоване в повному обсязі. Разом з тим пряме порівняння не є до­сить коректним. У Швеції деякі оператори, що користуються пра­вом відкритого доступу, не вступа­ють до прямої конкуренції.

У Німеччині реструктуризація залізниць почалася в 1994 році. Було відокремлено самостійно чинні господарські суб’єкти. По­тім у межах залізничного холдингу DВ АG було створено акціонерні компанії, що виконували вантажні перевезення, пасажирські пере­везення далеких сполучень, регіо­нальні пасажирські перевезення, інфраструктуру, технічне обслугову­вання станцій, які отримали право самостійно надавати транспортні послуги. Концепція нової орга­нізаційної структури залізничного транспорту побудована на умовах надання повноважень з прийняття рішень і відповідальності за них на рівні підприємства. Так, керівниц­тво холдингу DВ АG концентрує увагу на завданнях загального керівництва, координації і контролю. У 2003 році холдинг при­дбав найбільшу в Європі логіс­тичну компанію Stinnes AG. Нині одним з найважливіших факторів, що обумовлюють у позитивний напрямок розвитку компанії, є цін­ний досвід і цілий комплекс ноухау в сфері об’єднання в загаль­нодержавну мережу різних видів транспорту.

Таким чином, реформа заліз­ниць Німеччини забезпечила кон­курентоспроможність залізнично­го транспорту порівняно з іншими видами транспорту, підвищила продуктивність праці на 160% за останні 15 років і одночасно був скорочений персонал на 39%.

У 1997 році у Франції був прийнятий закон про реформування залізниць. Внаслідок цього було утворено нову структуру — Заліз­нична мережа Франції (RFF), яка стала власником залізничної мере­жі. Функції управлінням руху зали­шились за державною залізничною компанією SNCF — Національна спілка залізниць Франції, яка ра­ніш несла відповідальність за всі залізничні операції, а нині є поз­бавленою від більшої частини по­датків, пов’язаних з інвестуванням в інфраструктуру. Наразі значна частина прибутків SNCF (близько 30%) формується завдяки розвитку логістичного бізнесу. SNCF, за дору­ченням RFF, керує інфраструктурою і відповідає за організацію експлуа­таційних робіт у мережі залізниць. До її функцій належить:

— розробка графіків руху потягів та контроль за їх дотриманням;

— забезпечення поточного утри­мання;

— планові та аварійні ремонти об’єктів інфраструктури.

RFF зобов’язана сплачувати SNCF виконання цих послуг. Зокрема оп­лата, що здійснює SNCF за користу­вання інфраструктурою, нижча за оплату обслуговування інфраструк­тури, яка надходить від RFF. Крім того, RFF поклала на себе відпові­дальність за модернізацію і розви­ток інфраструктури, а також за пла­нування, фінансування і реалізацію інвестиційних проектів.

Досвід розглянутих вище країн (Великої Британії, Німеччини та Франції) дає змогу стверджувати: відкритий доступ дозволяє новим операторам залучати додаткові обсяги вантажних перевезень зав­дяки кращому поєднанню рівня та­рифів і якості обслуговування (спів­відношення «ціна — якість»).

Особливе зацікавлення має по­рівняння показників українських та європейських залізниць щодо па­сажирота вантажообороту. Заліз­ничний транспорт в Європі орієн­тується на перевезення переважно пасажирів, а України — вантажів. Тому підходи до реформування в Європі можуть не принести по­зитивного рішення в Україні. Це означає, що держава, якій є чим замінити залізничний транспорт, має можливість експериментува­ти (Європа). Щодо України, то ціна помилки може виявитись досить високою.

У країнах ЄС вантажні потяги ді­ють на коротких відстанях у межах фіксованого розкладу, вони є ко­роткими і відносно легкими. Це дає змогу забезпечити діяльність на ринку перевезень декільком опе­раторам. В Україні навпаки, мають місце потяги зі значною кількістю вагонів з частою зміною локомо­тивних бригад, технічним оглядом рухомого складу, заміною локо­мотивів тощо. При цьому близько 60% вантажів перевозиться на­піввагонами і груповими відправ­леннями. Це потребує високого ступеня інтеграції та координації роботи власника інфраструктури і перевізника. Продуктивність ван­тажних вагонів і вантажних локо­мотивів в Україні значно вища, ніж у європейських країнах. Крім того, у країнах ЄС, де започатковано модель вертикального розподілу, розвиток і модернізація залізнич­ної інфраструктури здійснюється завдяки активної підтримки з боку держави.

Висновки

На основі дослідження теоре­тичних і методичних основ рефор­мування залізничного транспорту європейських країн у контексті публічного управління і адміністру­вання Укрзалізниці було зроблено такі висновки:

— визначено, що утворення Публічного акціонерного товари­ства «Українська залізниця» потребує ретельного та зваже­ного підходу до реформування;

— встановлено, що започатковані підходи до реформування Єв­ропейських залізничних адміні­страцій неможливо використати як еталон для залізничного тран­спорту України;

— доведено, що позитивний результат реформування заліз­ничного транспорту в Україні може бути отриманий завдя­ки інтеграції підходів заліз­ничних адміністрацій Європи та інших країн з урахуванням особливостей ПАТ «Укрзаліз­ниця» на тлі доцільності гли­бокого вивчення зазначеної проблеми.

О. Г. Дейнека, д. екон. н., професор, Л. О. Позднякова, д. екон. н., професор, Український державний університет залізничного транспорту, м. Харків